依法推进土地经营权有序流转是优化农业生产要素、调整农业产业结构的重要手段，也是提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率的有效途径，更是发展“一村一品”、推进农业产业化经营的必由之路。我县从上世纪八十年代中期开始尝试将集体林园有偿流转给能人大户经营，到九十年代后期，特别是农村土地二轮承包后，在稳定土地承包权的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导农村土地经营权的有序流转，推进土地适度规模经营。通过实施土地经营权流转，促进了茶、桑、畜、药、烟等农业特色产业的规模扩张，培育了一批特色产业示范村、产业大户和产业化龙头企业，提高了农业产业集约化、产业化经营水平，构建了一乡一业、一村一品的规模经营格局，为实现农民持续增收和县域经济又好又快发展奠定了产业基础。

（一）现状与特点

上世纪八十年代中期，我县在深入推进农村经营体制改革、实施农村产业结构调整的实践中，针对农村土地实行家庭联产承包后，农村劳动力大量外出从事非农产业，农业生产兼营日益严重、农村部分土地撂荒集体经济林园无人经营的实际情况，开始尝试将乡村集体茶（桑）场（园）、养殖场有偿承包给能人大户，培育发展了一批以个体承包经营为主乡镇企业，承包业主在承包经营中获取了较高的利润，周边农民群众也从中获得了一定的务工收入，更重要的是辐射带动了以茶、桑、畜为主导的特色产业发展，为培育区域性主导产业、发展绿色农业奠定了坚实基础。进入新世纪后，我县按照生态立县战略的基本要求，围绕绿色农业、环保工业、生态旅游三大经济体系建设，有序推进农村土地经营权流转，大力发展农村土地的适度规模经营，推进了农业产业化经营，促进了“一村一品”发展。

——土地流转规模不断扩大。我县土地流转从上世纪八十年代中基开始尝试到新世纪初，呈较快发展趋势，流转规模不断扩大。据有关部门调查统计，全县农村土地经营权流转面积累计达到16020亩,占全县耕地面积的5.17%，流转耕地主要用于发展茶叶、绞股蓝、桑园、中药材与烤烟等特色产业；全县共有茶、桑、绞股蓝、中药材等到各类经济林特园44.44万亩，流转面积3.29万亩，占经济林特园总面积的7.4%。

——流转形式呈现多样化。目前，全县土地流转主要有五种形势：一是转包，即农户在承包期内将自己不愿种或无能力耕种的承包地、经济林特园转包给他人发展产业园，收取一定的费用或实物，原土地承包关系不变，不改变土地用途。这种类型约占流转面积的65.3%。二是租赁，即农户或村组集体将承包地或经济林特园出租给他人经营，收取一定的费用或实物。这种类型约占流转面积的9.8%。三是转让，即承包方经发包放同意，将土地承包经营权让渡给第三方经营，由第三方与发包方确立新的承包关系，原承包关系中止。此种类型约占流转面积的13.5%。四是入股，即由村组集体或能人大户牵头，将农户承包土地或产业园折价入股，实行按股分红。此种类型约占流转面积的1%。五是互换，即由承包农户协商经发包方同意，实行互换，用于发展产业园。这种类型约占10.7%。

——农村土地经营主体多元化。全县除种养大户、家庭茶（畜）场等主体形式外，一是由产业大户流转农户承包地或农户新建（或承包）林特园，扩大大户经营规模。二是由产业龙头企业流转农户承包土地或林特园，建立产品基地。三是由产业大户或龙头企业与农户联联营，回收原料或产品，实行订单生产；四是由龙头企业自办科研所，流转农户土地或林特园，建立科研基地。四是机关事业干部流转农户承包土地或林特园，干部创办产业经营实体。五是个体工商业主流转农户承包地或林特园发展产业。

（二）成效与经验

我县是一个自然环境优越、绿色资源丰富、农业基础厚实的山区农业县。自农村经营体制改革以来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制极大地调动了广大农民群众的生产积极性，农民收入稳步增加，农村面貌日趋改善，农村经济始终保持健康良好的发展态势。但由于农业资源分割细碎、规模较小、数量平均的问题占农业资源的主导地位。近年来，通过政府引导、典型带动、市场引导、政策扶持等办法，强力实施强村大户带动战略，依法有序地推进土地流转，使农业资源逐步向区域化、专业化、规模化、市场化方向发展，使有限的资源得到了有效地整合，有效推进了“一村一品”农业产业集约化经营，极大地提高了农业的比较效益，促进了现代农业发展，保障了社会主义新农村建设的顺利进行。

——促进发展了适度规模经营，构建了“一村一品”格局。 通过土地有序流转，促进了主导产业适度规模经营，提高了农业主导产业集约化、规模化和专业化水平，促进了“一村一品”发展。据调查显示，全县茶园面积达到1000亩以上、年收入过百万元以上的茶叶专业村22个，绞股蓝专业村10个；人均饲养量达到1.8头以上的养殖专业村34个（其中，正大养殖户10户以上、人均饲养量2头以上的精品示范村7个）；养蚕500张以上的蚕桑专业村50个（其中有25个专业村过1000张，养蚕收入60万元以上）；面积在100亩以上、收入50万元以上的中药材种植专业村15个。形成了如高峰（茶叶）、靛坪（茶叶）、东坝（蚕桑）、尚家坝（蚕桑）、中坝（生猪）、狮坪（生猪）、龙头（绞股蓝）、泗水坪（中药材）等在市、县知名的“一村一品”特色产业示范村。培育百亩以上茶饮大户74户，年养蚕10张以上大户226户，年出栏50头以上生猪养殖大户500户（其中年出栏100头以上的正大模式养殖示范户312户），种植50亩以上中药材大户104户。涌现了一批如洪善存（茶）、凌久成（茶）、田珍（茶）、徐信平（绞股蓝）、党世安（养蚕）廖哲海（养猪）、黄富满（养猪）、李培森（养猪）、范贤军（中药材）等一批具有辐射带动功能的产业示范大户，促进了家庭适度规模经营。

——产业结构日趋合理，特色产业不断发展壮大。通过推进土地经营权流转，实施强村大户带动，发展壮大了区域特色产业。目前，长安、八仙、广佛、洛河、三阳、大贵、正阳、城关等乡镇茶叶产业彰显优势，绞股蓝产业在长安、城关、大贵、三阳初具特色，兴隆、西河、老县、三阳、女娲山、洛河等乡镇的蚕桑初成规模，八仙、正阳、广佛的中药材生产蓬勃兴起，以生猪为主导的养殖业在全县呈燎燃之势。据统计，全县茶园面积已达到11万亩，绞股蓝种植面积2.5万亩，产茶达到2560吨（其中绞股蓝茶6500吨），茶饮综合产值达到2.3亿元；全县生猪、白山羊、家禽饲养量分别为38万头、20万只、100万羽，全县养殖业收入2.5亿元；全县桑园面积9万亩，年养蚕6万张，蚕业收入（不含工业）3600万元；全县中药材种植面积10万亩，年产值5000万元。全县农业产值突破8亿元，农民收入达到2283元，较去年增张20%。特色产业已成为农民增收的长效机制，绿色农业在县域经济中占居主导地位。

——壮大了产业龙头企业，推进了农业产业化经营。通过土地有序流转，提高了农业主导产业集约化、规模化水平，带动了产业化龙头企业的发展。通过政府引导、政策扶持和资源融合培育发展了女娲茶业、女娲银峰、女娲茗茶、八仙云雾、农盛绞股蓝、五和饮品、众鑫丝绸、八仙腊肉等具有一定经营规模的特色产业龙头企业，引资建成了天宝制药和北医大药业生产基地。发展各类农民专业合作经济组织79个，其中茶叶专业协会22个，养殖专业协会30个，蚕桑专业协会25个，中药材专业协会2个。龙头企业与合作组织发展，大大提高了农民组织化程度和农业产业化经营水平。

——促进了标准化生产，整合了特色品牌。通过农业资源有序流转，将土地、产业、技术、品牌、资金等要素资源逐步向能人大户和龙头企业集中，科技培训直接到大户或龙头企业主，由龙头企业和大户培训带动千家万户的农业生产，大力提高科学务农水平，使农业科技入户的效果更加明显。首先是围绕茶饮产业率先突破目标，修订完善了茶叶、绞股蓝生产、加工技术规程和产品质量标准，申请省质量技术监督局颁布了《女娲有机茶标准综合体》和《无公害绞股蓝标准综合体》，填补了平利地方农业标准和陕西省有机茶、无公害害茶品标准空白。其次是围绕 “一村一品”发展，大力正大标准化养殖模式、标准化养蚕技术和蔬菜规范化种植，为打造特色品牌，对接农产品市场、维护农产品质量安全奠定了基础。三是强力推进特色产业品牌化，依托高质量的环境资源，把平利特色农产品定位到有机绿色食品；依托“女娲文化”和“八仙文化”特色， 把茶叶产品定位于“女娲”品牌，把“福音”、“五和”牌绞股蓝定位于“中国平利绞股蓝”，把八仙肉食品定位于“八仙农家”牌，有效提高了农业标准化生产水平，整合了农业特色品牌。

——提高了农业综合效益，促进了农民持续增收。通过农村土地有序流转，有效解决了耕地撂荒和产业园弃管的现实问题，拉动了第一产业劳动力向第二、三产业的转移，促进了农业结构调整和其他要素资源整合，大幅度地增加了农民收入。如长安镇高峰村洪善存流转村集体茶园65亩，流转本村农户水田102亩发展无性系高效茶园，目前全年收入突破120万元，平均亩收入5000元，是其它种粮农户经营收入的6倍，每年支付农户租金6万余元，常年雇工30人，人均劳务收入5000元以上，加上季节采茶工工资，每年支出劳务工资25万元。今年又流转退耕茶园150亩；长安镇中坝村凌久成流转本镇中原村茶园180亩，流转本村农户水田75亩建立高效茶园，年均收入达到150万元，每年支付租金8万元，支付农民劳务工资30万元；长安镇中原村殷刚流转中原、梁桥两村农户水田120亩发展绞股蓝，每年亩收入5000元，是当地种粮农户收入的5倍；长安镇中村女能人田珍流转邻近梁桥村农户精品茶园250亩，每年收入过百万，向农户支付租金12万元，向农民支付劳务费20万元；长安镇中坝村凌海成将自己的1.47亩水田租赁给北医大，年获地租900元，其妻常年在北医大务工收入4000元，凌海成常年外出务工收入8000元，二儿跑运输年收入1.2万元，家庭收入每年都在2.5万元以上；洛河镇兰坪峡村李从平，从八仙镇迁居该村流转村集体茶园60亩，租赁农户水田30亩，流转农户高效茶园20亩，专一从事茶叶生产，常年经营收入60万元以上，每年支付租金10万元，支付劳务工资15万元；西河乡东坝村党世安自有桑园5亩，流转桑园8亩，年养蚕30张，年收入2.5万元，是种粮收入的2倍多。产业大户流转农户农业资源，又吸收出租户到大户务工，有效带动和促进了农民增收。

我县推进土地流转的主要做法是：

1、严格坚持“五条基本原则”。一是“稳制活田，三权分离”原则。在坚持稳定农户家庭联产承包责任制的前提下，实行农村土地集体所有权、农户承包权、和土地使用权的分离，着力搞活土地使用权。二是依法、自愿、有偿、互利原则。在耕地和产业园流转过程中任何组织和个人，都必须充分尊重农民自愿，严格按照法定程序操作，不得用行政命令和强制手段迫使农民流转。特别是在土地有偿转让费上，坚持农户得大头，从经济利益上维护农民土地承包权益。三是有利于生产经营和提高效益的原则。必须坚持因地制宜、分类指导，便于统一规划，连片开发，便于生产管理，提高效益，推动主导产业发展，增加农民收入。四是合同签约公证的原则。依法规范流转合同的格式和内容，签约合同必须经县、乡（镇）主管部门鉴证，双方当事人签字。五是政府引导、服务和监管的原则，依法规范土地流转秩序。

2、认真执行“三个不准”和“一个灵活”。不准借土地流转改变土地所有权和用途。不准各级各部门下达流转指标。不准长期包而不治，包而不用，造成土地撂荒。依据流转后从事产业经济周期灵活确定流转年限。

3、坚持灵活多样的流转形式。根据生产经营需要和自愿协商的原则，因地制宜地采取出租、转让、入股等灵活多样的流转形式，利用提高经营效益。

4、坚持规范守信兑现流转补偿。树立大户诚实守信观念，按照地类等级确定流转费用，坚持以实物按市场中准价兑现补偿，由出租方享受国家退耕还林、粮食直补等配套扶持政策，切实维护流出方的合法利益。

4、坚持示范引导，循序渐进原则。通过各级领导抓点示范，培育实施土地流转，发展特色产业的成功典型，示范推进土地流转。

（三）问题与建议

我县土地流转的总体发展形势是健康向上和积极稳妥的，但也存在一些不容忽视的问题：一是思想认识不够统一。少数乡（镇）、和村级组织认为土地流转管理是农业部门的事情，流转费用一般都是直接返给农户，认为与自已无关，放任自流，出现问题把矛盾向县上交。少数农户发展主导产业积极性不高，对土地承包政策不够了解，影响土地依法有序流转。二是流转程序不够规范。少数地方政府指导职能发挥不够，村级组织疏于管理，以口头约定、“君子协定”为主，无书面合同，土地流转的随意性较大，遇到利益冲突时解决纠纷的难度大，有的农户未经村组同意而私自流转。有的流转合同内容不规范，遗留问题多。三是矛盾纠纷增多。在农民税赋减免前流转的土地，随着国家惠农政策的出台，农户反悔多，信访案件多。四是流转进度、规模尚不适应“一村一品”特色产业的发展要求。针对这些问题，提出如下建议：

1、进一步统一思想认识。农村土地流转是加快农村经济发展，推动农村劳动力转移，增加农民收入的有效途径，有利于改变农业资源分布过小、过散的问题，有利于提高土地利用率和劳动生产率，有利于增加农民收入，是对家庭联产承包责任制的继承和发展，是发展现代农业的必由之路。全县上下必须进一步统一认识，坚持用工业理念谋划现代农业，加快推进土地经营权有序流转，促进适度规模经营，积极构建“一村一品”，切实推进农业产业化经营。

2、必须坚持“依法、有偿、自愿、互利”原则。家庭联产承包责任制是党在农村的一项基本政策，必须长期坚持。要在确保所有权、稳定承包权的基础上，依法操作，规范有序地推进流转，不得盲目推进，不得损害农民群众的合法权益。

3、必须注重培育龙头企业。要在政策、资金、技术、信息等方面支持农业龙头企业发展。政府要出台补贴政策，促使产业基地发挥最大效益。要因势利导地发展农民专业合作经济组织，构建产业网络，推进产业化经营。

4、切实加强对土地流转工作的规范管理。农村土地流转涉及农民群众切身利益，政策性强，必须做到责权利明确，手续完备，程序规范。各级党委、政府特别是农业主管部门要履行职能，搞好土地流转工作的管理、指导、协调、服务与监督工作，建立土地流转规范档案，积极调处土地承包与流转纠纷，切实维护农民合法权益。

5、稳定和完善扶持政策。在市场经济条件下，开展土地流转，推进规模经营，既需要各级组织的正确引导，更需要政府的政策扶持。政府要按照产业经营要求，围绕“一村一品”特色产业发展，制定出台产业基地建设、龙头企业、市场信息、技术支撑等方面的保护与扶持政策，为“一村一品”产业化经营提供保障。

(本文得到县委农工部向继成、县委办柯华、胡德钱等同志的支持与指导，在此表示感谢)

                                 (平利县农业局     习明晶   2008年7月25日)